区人大法制委员会

2022年12月29日

主任、各位副主任、各位委员：

根据会议安排，现将2017年设立区人大法制委员会以来开展规范性文件备案审查工作的情况报告如下，请予审议。

一、人大开展备案审查工作的依据意义

对规范性文件进行备案审查是宪法、法律明确规定的制度，是符合中国国情、具有中国特色的立法监督制度。做好备案审查工作是构建严密的法治监督体系、保障宪法法律正确有效实施、全面推进依法治国的重要环节，是发展社会主义民主、保障人民参与治理国家权利的必然要求，是防止权力滥用、维护社会公平正义的现实需要，是推动人大工作与时俱进、增强人大监督实效的重要途径。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。《决定》对新时期政府规范性文件的制定和人大开展规范性文件备案审查都提出了新的要求。党的十九大、二十大报告再次强调，要加强宪法实施和监督，完善和加强备案审查制度。《法治中国建设规划（2020—2025年）》对加强宪法实施和监督、加强备案审查制度和能力建设也作出了部署，为完善宪法监督制度、加强备案审查工作提出了新任务、新要求、路线图、时间表。

做好备案审查工作是宪法法律赋予人大的重要职权。我国宪法和相关法律对开展规范性文件备案审查工作均有所规定。宪法规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。立法法、监督法设专章规定了规范性文件备案审查相关内容，突出了备案审查工作的重要地位和作用，同时也凸显了开展这项工作的必要性和紧迫性。今年3月，新修订的地方组织法将“听取和审议备案审查工作情况报告”明确规定为县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使的职权之一，备案审查工作日益成为人大监督工作的重要内容。

做好备案审查工作是各级人大监督工作的内在要求。2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，将“全面贯彻实施宪法”摆在加强和改进新时代人大工作的首要位置，强调要提高备案审查工作质量，坚决纠正违宪违法行为。2007年，省人大常委会专门出台了《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，将备案审查工作纳入重要监督工作计划，在每年工作报告中向省人代会报告备案审查工作情况，2020年对条例进行了修订，为全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作提供法规依据。2015年，市人大常委会出台《南京市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》，并于2021年进行了修订，为各区人大开展备案审查工作提供了有力指导。

二、备案审查工作开展情况

近年来，区人大法制委员会（下称法制委）在区人民代表大会及其常务委员会领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，努力践行全过程人民民主理念，全面贯彻中央和省、市、区委人大工作会议精神，认真落实关于开展规范性文件备案审查工作的要求，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，与区人大有关委员会密切配合、依法履职，扎实推进规范性文件备案审查工作。

一是落实工作要求，推进备案审查全覆盖。今年年初，区人大常委会将备案审查工作列入常委会年度监督计划，法制委深入学习省、市人大备案审查条例和办法的新内容新要求，扎实推动备案审查相关制度全面有效实施。拓宽备案审查范围。落实将所有规范性文件纳入备案审查范围的要求，将“一府一委两院”制定的规范性文件全部纳入区人大常委会备案审查范围，以备案全覆盖带动审查监督全覆盖。加强沟通联系。主动与“一府一委两院”建立联系机制，全面了解全区年度规范性文件制定计划，日常跟进制定情况，督促相关单位在法定时间内报送备案。明确工作原则。明晰需要报备的规范性文件的定义、种类、要求，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的总原则，按照省市人大备案审查工作要求，推进线上线下同步报备。

2017年以来，共接收报送备案的规范性文件11件，涉及医疗、知识产权、国有企业投资监管、征收等领域。同时，将区人大常委会作出的《关于进一步提升“院府合作”质效促进浦口区中心医院高质量发展的决定》及时向市人大报送备案。

二是严格工作标准，确保审查质量。法制委始终认真履行工作职责，严把备案审查重要环节，不断提高规范性文件备案审查工作的效率和质量。严格报备程序。明确报备时限和格式要求，加强日常报备管理工作，要求区“一府一委两院”严格按照规定时间、规定格式报送备案规范性文件。通过督促推动，各报备单位的报送及时率和材料完整性有了明显提高。严格审查流程。坚持内部分工与相互协作，与区人大及其常委会各专（工）委密切配合、形成合力，既发挥人大相关委员会“专”的优势，又发挥备案审查工作机构“统”的功能，做到“统”、“专”结合，备案接收、登记、存档、审查和处理、反馈等工作流程日趋规范。严格审查标准。对规范性文件进行全面审查，既加强对实体内容的审查，重点审查是否存在同法律法规规定相抵触、同上级或本级人大的决议决定相抵触，超越法定权限，限制、剥夺公民、法人和其他组织权利或者增加其义务、违反法定程序及其他不适当的情况；也加强对规范性文件实施程序及格式、文字的审查。对于报送备案材料中存在的不足，通过发函提醒、预先沟通、提出书面审查意见等方式进行反馈处理。

总体上看，纳入报备审查的规范性文件，尚未发现因违法不当应予改变或者撤销的情形。针对收到的其中1件报送备案材料存在不符合规范程序的问题，及时反馈审查意见，督促相关单位补正后重新报备。

三是开展专项审查，维护法治统一。按照上级人大工作部署，对人大作出的决议、决定、规范性文件开展全面审查。自2017年至今，动态清理了人大工作领域中与现实状况不相适应的规范性文件10件，今年深入开展了涉及地方组织法方面规范性文件的专项清理。自法制委成立以来，未收到公民、法人和其他组织，以及其他国家机关提出的规范性文件审查建议、审查要求。

四是加强学习研究，提升审查能力。积极参加上级人大组织的工作培训，通过对组织法的修改、宪法监督与备案审查等课程的深入学习，进一步夯实了开展备案审查工作的理论基础、法律及政策依据。组织法制委组成人员、区司法局、政府办等对口联系单位，前往市内多个兄弟区开展调研，通过对先进地区优秀做法经验的实地考察学习，进一步拓展了做好备案审查工作的实践视野与方法路径。省市人大备案审查条例和办法修订后，组织专题学习，严格按照新的工作程序和要求开展备案审查工作，加深了对备案审查工作制度的理解和执行。

从整体情况来看，我区备案审查工作有了明显的进步，但仍有较大提升空间。一是思想认识不够到位。规范性文件涉及面广，具有反复适用性等特点，直接关涉社会公众的权利义务，但有的备案义务机关对规范性文件的特殊性及报备的法定义务性认识不足，对依法立规和依法行政的一致性理解不深，还存在规避报备程序等情形。二是规范性文件制定与报备质量有待提升。规范性文件制定工作存在被动套用上级文件的情形，与我区发展实际结合不紧，导致出台规范性文件不能切实解决实际问题。三是审查机制有待完善。审查过程中征求利益关系人意见的民主参与机制和开展专家论证的科学决策机制有待进一步完善。四是备案审查制度执行刚性仍显不足。对报备行为的规范性约束有待健全，同时，备案审查工作能力与法律法规的要求和人民群众的期待还有差距。

三、加强和改进工作的措施

一是进一步提高对备案审查工作重要性的思想认识。要加强规范性文件备案审查工作业务学习培训，认真贯彻落实法律法规要求，不断增强工作的自觉性、责任感和使命感。一方面，督促备案义务机关增强主动接受监督意识，提高报备的完整性、规范性、严肃性，真正做到“有件必备”。另一方面，法制委将把备案审查工作作为维护国家法治统一的重要举措和监督工作的重要抓手，摆在重要位置，全面落实“有备必审、有错必纠”工作要求。 

二是进一步深化备案审查衔接联动机制。加强与区委和“一府一委两院”等报备机关的沟通衔接，采取定期通报等方式，督促报备机关应报尽报，形成互联互通、运转协调、行为规范、执行顺畅、监督有效、保障有力的备案审查工作格局。

三是进一步畅通人民利益表达渠道。落实全过程人民民主的要求，加强对公民、法人和其他组织参与备案审查工作法律制度的宣传，让人民群众知晓提出审查建议的权利、途径，让备案审查制度具体地、现实地成为人民群众权利救济的重要途径，及时回应社会关切，依法纠正违法不当的规范性文件，增强人民群众对备案审查工作的认同感、参与感和获得感。

四是进一步提升备案审查工作实效。强化备案审查能力建设，充分借助法学专家、顾问等力量进行联合审查，提高备案审查工作能力和水平。坚持系统思维，增强底线意识，对与人民群众切身利益、社会热点紧密关联的规范性文件进行重点审查，及时督促纠正与法律法规相抵触、不适当的规定，依法妥善处理公民、法人和其他组织提出的审查建议,确保中央政令畅通、维护法治统一。

以上报告，请予审议。